es questions soumises
à la Cour par le gouvernement fédéral traitent de
la validité constitutionnelle d’une éventuelle
déclaration unilatérale de sécession par
l’Assemblée nationale du Québec. Au Québec, on parle
plus fréquemment, désormais, de souveraineté
ou d’indépendance. Ces derniers
termes ont une connotation plus positive.
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| Claude Ryan à l’occasion de sa conférence de presse. (Image RDI obtenue sur le site de Radio-Canada.) |
La question de l’indépendance est au cœur des débats politiques au Québec depuis l’entrée en scène de partis d’inspiration souverainiste, au début des années 60. Elle prit une importance plus immédiate avec l’élection, en 1970, d’un premier groupe de députés indépendantistes à l’Assemblée nationale. Au cours des quatre dernières décennies, l’Union nationale, parti d’orientation nationaliste maintenant disparu, a remporté la victoire une fois (1966) aux élections générales ; le Parti québécois, représentant l’option souverainiste, a remporté la victoire à trois reprises (1976, 1980, 1994) ; le Parti libéral, représentant l’option fédéraliste, l’a emporté à quatre reprises (1970, 1973, 1985, 1989). Fait à noter : l’affirmation du droit du peuple québécois à disposer librement de son avenir était inscrite dans le programme de chacune de ces formations politiques.
En outre, des référendums portant sur la question constitutionnelle furent tenus à trois reprises, au cours de la même période, soit en 1980, 1992 et 1995. À chacun de ces référendums, la proposition mise de l’avant par le gouvernement en place fut rejetée par la population. Dans ces nombreuses consultations électorales et référendaires, les deux grandes options — fédéralisme renouvelé et souveraineté — furent au cœur des débats. Ceux-ci, de même que les élections générales tenues depuis le début des années 60, se déroulèrent dans le respect des principes démocratiques. Dans chaque cas, le verdict rendu par la population fut respecté par le gouvernement en place.
Tenus sous l’autorité de l’Assemblée nationale, les référendums de 1980, 1992 et 1995 eurent lieu dans le cadre d’une loi québécoise établissant qu’ils ont un caractère consultatif. Même si les référendums de 1980 et 1995 avaient produit un résultat favorable à la souveraineté, ce résultat n’aurait pas eu, au plan juridique, une valeur décisionnelle. Au plan politique, cependant, les consultations de 1980 et 1995 revêtaient une portée très grande. Dans un camp comme dans l’autre, il était clair pour les acteurs — et leurs discours en témoignent abondamment — qu’ils participaient à un exercice de grande portée pour l’avenir du Québec. À la suite des référendums tenus en 1980 et 1995, on conclut, vu le résultat favorable à l’option fédéraliste dans chaque cas, que le gouvernement et l’Assemblée nationale devaient continuer d’agir à l’intérieur de cadre constitutionnel canadien. Mais dans l’hypothèse d’une victoire du camp souverainiste, on se serait logiquement attendu à ce que l’Assemblée nationale soit appelée à donner suite à la volonté de la population en mettant en branle le processus devant conduire à l’indépendance.
Si le Parlement fédéral avait voulu contrer dans le passé la décision du gouvernement québécois de tenir un référendum sur l’avenir politique du Québec, il lui était loisible de tenir lui-même une consultation publique afin de vérifier la volonté politique des Québécois. Au lieu de tenir sa propre consultation, il jugea préférable, en 1980 et 1995, de se joindre aux forces du NON pour livrer campagne contre l’option mise de l’avant à chaque reprise par un gouvernement québécois d’orientation souverainiste. En se joignant ainsi aux forces du NON, le gouvernement fédéral reconnaissait implicitement la signification politique et la validité démocratique de l’opération référendaire.
L’option de l’indépendance fait partie du paysage politique québécois depuis plus de trois décennies. Agissant avec pragmatisme, les principaux acteurs, sans nécessairement adhérer à l’option souverainiste, ont préféré agir de manière que cette option, plutôt que d’être interdite ou promue par des moyens autoritaires, soit librement débattue dans l’arène politique en conformité avec les principes démocratiques. La légitimité de l’option souverainiste en tant qu’option politique n’a jamais été infirmée par les tribunaux. Pendant douze ans sur vingt et un, soit plus de la moitié du temps, le Québec a été gouverné depuis 1976 par un parti qui, tout en ne faisant pas mystère de son engagement à promouvoir l’indépendance, a également gouverné en conformité avec la Constitution canadienne, la validité constitutionnelle de ses lois étant soumise au contrôle des tribunaux. La manière dont les choses se sont passées jusqu’à maintenant fait honneur à la démocratie canadienne et québécoise. Les acteurs politiques québécois ont démontré qu’ils étaient capables de conduire le débat sur l’avenir politique du Québec dans les respect des règles démocratiques. Les acteurs politiques canadiens ont de même respecté la démarche du peuple québécois, évitant en général de s’interposer dans ce débat sinon, comme c’était leur droit de le faire, pour inviter les Québécois à mesurer avec soin les implications économiques et politiques de tout choix éventuel en faveur de l’indépendance.
De l’évolution du dossier depuis trois décennies, trois éléments majeurs doivent être retenus :
Le droit du peuple québécois à l’autodétermination est inscrit au cœur du débat politique québécois. L’adhésion à ce droit sous-tend la démarche du Parti québécois en faveur de la souveraineté. Le Parti libéral du Québec a lui aussi affirmé à maintes reprises son adhésion à ce principe. Dès 1981, à l’occasion d’un congrès d’orientation, le Parti libéral du Québec inscrivait en ces termes ce droit dans son programme politique : « Le Parti libéral du Québec reconnaît le droit du Québec de définir sa constitution interne et d’exprimer librement sa volonté de maintenir l’union fédérale canadienne ou d’y mettre fin. Il reconnaît en bref le droit du peuple québécois à disposer librement de son avenir. » Le PLQ n’a cessé depuis ce temps de promouvoir le maintien du lien fédéral. Mais il l’a fait sans préjudice de son adhésion au principe du droit à l’autodétermination, en soutenant que la façon la plus sûre, quoique non la seule, pour le Québec d’exercer son droit à l’autodétermination passe par l’insertion librement consentie dans un fédéralisme canadien renouvelé. Il l’a également fait en ne cessant de soutenir que la reconnaissance claire du caractère distinct du Québec est une dimension essentielle de tout renouvellement sérieux du système fédéral canadien. Sur le droit à l’autodétermination, interprété comme pouvant impliquer entre autres options le choix en faveur de la souveraineté, il existe au Québec un consensus large et profond entre les principales formations politiques et la grande majorité des acteurs politiques œuvrant sur la scène québécoise. Tous sont d’accord pour reconnaître que l’avenir politique du Québec quelle que soit l’option devant être retenue relève en dernière analyse de la volonté souveraine du peuple québécois.
La question que soulève le renvoi du gouvernement fédéral à la Cour se ramène à ceci : à supposer que, suivant un vote en faveur de l’indépendance exprimé par la population du Québec à l’occasion d’un référendum l’Assemblée nationale déciderait de donner suite au résultat en mettant unilatéralement en branle le processus devant conduire à l’indépendance, cette démarche, quelle que soit la forme qu’elle doive revêtir, serait-elle valide au plan constitutionnel ? Le gouvernement fédéral soutient que toute résolution ou projet de loi de l’Assemblée nationale proclamant l’indépendance ou devant y conduire de manière unilatérale entraînerait des modifications majeures à la Constitution actuelle et devrait en conséquence être astreinte à l’approbation du Parlement fédéral ou d’une majorité, sinon de la totalité des provinces en vertu de la formulé de modification insérée dans la Constitution en 1982. Ce point de vue est hautement contestable.
Souscrire à l’argumentation du gouvernement fédéral, ce serait consentir en principe à ce qu’une décision touchant son avenir politique, prise à la suite d’une volonté clairement et démocratiquement exprimée par la population, soit assujettie au consentement et aussi, par voie d’implication, au pouvoir de veto du Parlement fédéral et d’au moins une majorité substantielle des provinces. C’est là une position difficile à soutenir. Il serait inconcevable qu’après avoir franchi une à une toutes les étapes d’un cheminement démocratique devant conduire à l’indépendance, le Québec se fasse dire, au terme d’un processus ayant été étalé sur plusieurs décennies, que tout cela n’était qu’un vain exercice et qu’il n’avait d’autre choix dès le départ que de se soumettre au pouvoir de veto du reste du Canada.
Si un jour, au terme d’un processus démocratique le Québec optait pour la souveraineté, il s’agirait là d’un geste politique majeur qui, par sa nature même, signifierait la rupture de l’ordre constitutionnel existant. Une décision aussi radicale entraînerait sans doute la nécessité de plusieurs modifications à l’ordre constitutionnel existant. Mais il incomberait alors au Canada de procéder, en accord avec sa propre Constitution, aux modifications constitutionnelles devant découler du départ du Québec. Quant aux nombreux problèmes d’intérêt commun qui découleraient de l’éventuel départ du Québec, ils devraient être abordés par la voie de négociations conduites sur une base paritaire entre le Canada et le nouvel État québécois.
Contestable au plan de la logique démocratique, la position du gouvernement fédéral l’est tout autant au plan du réalisme politique. Si, au terme d’un long processus ayant duré plus de 30 ans, la population du Québec optait démocratiquement et clairement pour l’indépendance à l’occasion d’un référendum, on voit difficilement comment le Parlement fédéral et les autres provinces pourraient vouloir s’interposer dans le rapport de force qui existerait alors au Québec. Au stade très avancé où en seraient les choses, une intervention politique n’aurait guère de chance de succès. Le recours aux tribunaux canadiens serait difficilement envisageable vu qu’un Québec se voulant souverain voudrait vite s’assurer que le pouvoir judiciaire devra être québécois. Un recours à la force pourrait en principe être envisagé pour contrer la mise en œuvre du projet souverainiste. Mais si la force devait être employée pour contrer une décision prise en conformité avec les règles démocratiques, il en découlerait des risques graves pour l’ordre intérieur et pour la réputation du Canada à l’extérieur. En toute hypothèse, le recours à la force ne saurait être qu’un remède à court terme ; à long terme, il ne saurait tenir lieu d’une adhésion populaire qui aurait cessé d’exister à l’endroit du régime fédéral canadien.
Étant donné le caractère éminemment politique de la première question du renvoi, il serait inadmissible que, par l’effet d’un jugement de cour, le reste du Canada puisse rejeter une éventuelle décision d’indépendance du Québec en invoquant la règle de décision inscrite dans la formule d’amendement constitutionnel de 1982. Cette formule, à laquelle le Québec n’a jamais donné son adhésion, a été conçue pour le traitement de modifications à l’intérieur du cadre constitutionnel présentement établi. Soutenir que la formule doit s’appliquer à une déclaration d’indépendance ou à un processus devant y conduire, ce serait affirmer du même coup que le droit du peuple québécois à disposer librement de son avenir est assujetti au pouvoir de veto du Parlement fédéral et d’au moins une majorité de provinces. L’application rigide de cette règle à une éventuelle déclaration d’indépendance serait contraire au principe d’autodétermination et risquerait de produire des effets dangereux au plan politique. Une déclaration d’indépendance ou toute démarche éventuelle devant conduire à cet aboutissement créerait en effet une situation inédite. L’idéal serait alors que le Québec et les gouvernements concernés négocient à l’amiable les conditions et les modalités du passage d’un régime à un autre. Mais il serait irréaliste et imprudent de limiter les horizons possibles à ce seul scénario idéal. Il faut aussi prévoir la possibilité d’une impasse. Dans cette dernière hypothèse, les parties devraient modeler leur conduite non pas sur une formule d’amendement qui serait dans ce contexte foncièrement inéquitable mais plutôt sur le droit international et la pratique éclairée des États.
Aussi longtemps que le Québec continue de faire partie de l’ensemble canadien, il est souhaitable que de part et d’autre le gouvernement du Québec et celui du Canada reconnaissent qu’ils ont tous deux intérêt à ce que les questions relatives à l’avenir politique du Québec soient abordées dans un climat de respect mutuel, d’ouverture et de collaboration. Chacun est le dépositaire, sous des aspects différents, de la souveraineté sur le territoire québécois. Chacun est en conséquence directement concerné par les implications de toute démarche pouvant entraîner des modifications majeures à ses attributions et à la nature du pays. Avant tout référendum éventuel, il serait souhaitable qu’il y ait des échanges préalables entre les deux gouvernements sur la teneur de la question à soumettre au peuple de même que sur les règles devant servir à l’interprétation du résultat. Le gouvernement fédéral ayant soutenu dans ses interventions auprès de la cour qu’il se préoccupe principalement de la procédure à suivre et que l’ordre constitutionnel existant pourrait éventuellement s’accommoder d’une décision entraînant l’indépendance du Québec, il serait conforme à l’intérêt public ainsi qu’au respect et à la courtoisie que doivent se porter les deux ordres de gouvernement en régime fédéral que les deux gouvernements se consultent sur les normes devant présider au déroulement d’une opération référendaire et qu’ils s’engagent logiquement à respecter toute décision, quelle qu’elle soit, susceptible de découler d’un référendum tenu conformément à des normes de démocratie et de transparence jugées acceptables de part et d’autre.
Le rôle de la cour est d’interpréter la Constitution et non pas de se substituer au constituant. Déjà, en 1980, dans un jugement sur la modification de la Constitution, la cour a proposé une interprétation hautement contestable de la Constitution en concluant qu’une modification de celle-ci était possible moyennant le consentement d’une majorité substantielle de provinces alors que cette règle n’était nulle part inscrite dans le texte constitutionnel et n’avait pas un fondement solide dans la tradition constitutionnelle du Canada. Ce jugement servit de justification à l’adoption ultérieure d’une Charte des droits et libertés et d’une formulé d’amendement qui furent sanctionnées sans l’accord, voire malgré l’opposition explicite du gouvernement du Québec et de l’Assemblée nationale. Ces gestes furent la source d’une impasse constitutionnelle qui dure depuis 15 ans et qui a fortement contribué à la montée du sentiment souverainiste au Québec. Une réponse négative de la cour à la première question soumise par le gouvernement fédéral risquerait de créer une nouvelle impasse encore plus grave. La cour agira plus sagement en renvoyant aux acteurs politiques la responsabilité de trouver des réponses démocratiques aux questions qui lui ont été adressées.
Notes de l’éditeur de ce site inforoutier :
| (1) | Le droit de retrait du Québec d’un programme à frais partagés n’est pas automatique ; il doit être négocié avec Ottawa et nécessite l’accord de ce dernier. En ce domaine, le Québec est donc soumis au bon vouloir du gouvernement fédéral. |
| (2) | La reconnaissance officielle du Québec comme société distincte, longtemps refusée par les ténors fédéralistes — surtout lorsqu’elle signifiait quelque chose (on se souviendra qu’elle fut la pierre d’achoppement contre laquelle l’Accord du lac Meech s’est heurté) —, s’est faite en catimini par le gouvernement de Jean Chrétien après le référendum de 1995. Or cette déclaration ne conférait aucuns droits particuliers au Québec. (Est-il nécessaire de rappeler ici que l’expression « société distincte » répugne l’anglophonie canadienne et a donné lieu à d’éblouissantes (!) recherches de substituts tels que « foyer principal de la langue et de la culture française en Amérique » ?) |
| (3) | Ce droit de veto n’est pas exclusif au Québec ; en effet, les principales régions canadiennes en ont obtenu un elles aussi (la Colombie-Britannique, les Prairies, l’Ontario, les Maritimes…). En outre, ce droit de veto a été « prêté » par le gouvernement fédéral ; Ottawa peut donc légalement décider, quand il le voudra, de retirer un, plusieurs ou tous ces droits de veto à la ou aux régions qu’il désire. Finalement, ces multiples droits de veto ont pour implication directe de créer une impasse réelle à tout changement constitutionnel, car toute région opposée à un changement constitutionnel peut bloquer le processus dans son entièreté ; et en matière constitutionnelle, les avis, même au sein de la grande famille des Canadiens anglophones, divergent incroyablement. |
| (4) | Quand l’auteur parle de modifications majeures à la Constitution canadienne, il fait allusion ici au rapatriement unilatéral de la Constitution, et plus particulièrement au fait que le gouvernement fédéral a greffé une Charte des droits et libertés à ladite Constitution, et ce sans consultation, voire en débit du désaccord explicite et maintes fois répété du Québec (sous l’égide du Parti québécois mais aussi du Parti libéral du Québec). |
Dernière mise à jour : 30 décembre 1999, 11h27